政府信息公开案件中，经常会遇到一个问题：申请人向甲机关申请公开某份材料，甲机关认为材料不是自己制作的，或者只是从其他部门取得的，于是直接答复“不属于本机关负责公开”。
这种答复，看似有依据，但在实务中并不稳妥。因为政府信息公开首先要解决的，不是“材料在哪里”，而是“谁负有公开义务”。
《政府信息公开条例》第十条规定：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。
谁制作，谁公开；
谁保存，谁公开；
谁牵头，谁公开。
但真正难的地方，不在法条本身，而在具体案件中如何判断。
01 自己制作的信息，一般由自己公开
如果某份政府信息是行政机关在履职过程中自己形成的，比如行政处罚决定、行政许可文书、检查记录、会议纪要、调查报告等，原则上应当由制作该信息的机关负责公开。
这很好理解。
自己制作的信息，自己最清楚来源、过程、内容以及是否存在不予公开、部分公开、征求第三方意见等情形。由制作机关处理，既有利于准确判断，也有利于减少推诿。
实务中需要注意的是，不能简单以“该材料已报送上级”“该材料已交给其他部门”“申请人可以找其他机关申请”为由拒绝公开。
只要信息是本机关制作的，且不存在法定不予公开事由，原则上仍应依法处理。
02 从群众、企业等外部主体取得的信息，由保存机关公开
有些政府信息并不是行政机关自己制作的，而是从公民、法人或者其他组织那里取得的。
比如企业提交的申请材料、群众提交的举报材料、项目单位提交的报批材料、第三方机构出具的检测报告、评估报告等。
这类信息虽然不是行政机关制作的，但如果行政机关在履职过程中取得并保存，就不能简单说“不是我们制作的，所以不公开”。
《条例》的逻辑很清楚：从公民、法人和其他组织获取的信息，由保存该信息的行政机关负责公开。
当然，是否公开，还要进一步审查是否涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，是否需要征求第三方意见，是否可以作区分处理。
“不是本机关制作”本身，并不能当然成为拒绝处理的理由。
03 取得其他行政机关的信息，要看谁制作、谁最初获取
最容易产生争议的，是行政机关之间流转的信息。
比如甲机关从乙机关取得了某份材料，申请人向甲机关申请公开，甲机关能不能直接答复“不属于本机关负责公开”？
不能一概而论。
如果申请人明确申请的是乙机关制作的信息，且甲机关只是收文、留存、参考使用，一般应由制作机关或者最初获取机关负责公开。
但是，如果该信息已经被甲机关作为本机关履职依据，或者甲机关在此基础上形成了新的处理意见、决定、结论，那么申请人申请的对象到底是“原始材料”，还是“甲机关履职过程中形成、使用、保存的信息”，就需要具体分析。
这也是实务中很多争议的来源。
行政机关不能把“不是本机关制作”当作万能答复，更不能只要材料来源于其他机关，就一律让申请人另行申请。
较为稳妥的处理方式是：先识别申请人申请公开的具体信息对象，再判断该信息的制作机关、保存机关、最初获取机关以及本机关是否负有相应公开义务。
04 派出机构、内设机构，也可能成为公开主体
《条例》第十条第二款还规定，行政机关设立的派出机构、内设机构，依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。
这里的重点，是“能否以自己名义对外履职”。
比如一些派出所、执法中队、管理办公室等，在特定事项中可能依法以自己的名义作出处理、决定或者履行行政管理职责。
如果相关政府信息正是其履职过程中形成或者获取的，实践中就不能机械地认为“只有上级机关才是公开主体”。
当然，并不是所有内设机构、派出机构都当然具有独立公开义务。关键还是看法律、法规是否赋予其以自己名义对外履职的职能。
05 共同制作的信息，由牵头机关负责公开
现实中，不少政府信息并非一个机关单独形成，而是多个部门共同参与。
比如联合检查、联合执法、联合验收、联合调查、联席会议形成的材料。
这种情况下，不能让申请人在多个部门之间来回奔波。
《条例》第十条第三款明确规定，两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。
所谓“牵头”，通常要结合文件形成过程、落款顺序、职责分工、会议组织、材料汇总、最终发文等因素判断。
如果公开属性明确，牵头机关可以依法处理；如果涉及其他机关意见或者需要确认内容准确性，则应通过内部协调机制处理，而不是简单把申请人推给其他部门。
06 对行政机关来说，关键是少说“不是我”，多做“我来判断”
政府信息公开工作，最忌讳的不是不公开，而是答复逻辑粗糙。
有些答复只写一句“该信息不属于本机关负责公开”，却没有说明理由，没有说明信息来源，没有说明制作机关或公开责任机关，也没有指引申请人向何机关申请。
这样的答复，很容易引发复议、诉讼。
更规范的处理方式应当是：
第一，先审查申请内容是否明确；
第二，判断申请信息是否存在、是否由本机关制作、获取或保存；
第三，判断本机关是否负有公开义务；
第四，如不属于本机关负责公开，应说明理由，并尽可能告知申请人向相应机关申请；
第五，如涉及其他机关，应依法协调确认，保证公开内容准确一致。《条例》第十一条也要求行政机关建立政府信息公开协调机制，公开政府信息涉及其他机关的，应当与有关机关协商、确认。
07 对申请人来说，也要找准对象
申请人申请政府信息公开，也不能只凭感觉随便找机关。
如果明知某份文件由特定机关制作，却向无关机关申请，再以对方“不予公开”提起复议诉讼，未必能得到支持。
比较稳妥的申请方式，是把信息名称、形成时间、制作机关、涉及事项、用途背景尽量写清楚。
尤其是涉及多个部门参与的事项，要尽量区分自己要的是：
是某机关作出的决定？
是某部门提交的材料？
是联合形成的会议纪要？
还是某机关在履职过程中保存、使用的依据材料？
对象越清楚，答复越准确，争议也越少。
现状
政府信息公开制度的价值，是让行政权力在阳光下运行。
但公开不是简单地“谁收到申请谁公开”，也不是行政机关一句“不是我制作的”就可以结束。
真正规范的处理，应当回到《政府信息公开条例》第十条的基本规则：看谁制作、谁保存、谁最初获取、谁牵头制作，也要看派出机构、内设机构是否依法以自己名义对外履职。
对行政机关而言，政府信息公开不是“踢皮球”，而是依法判断公开主体和公开范围。
对申请人而言，政府信息公开也不是“广撒网”，而是尽量找准公开机关和具体信息。
只有两端都回到规则本身，政府信息公开才能真正减少争议、提高效率。